Так ли всё плохо?
Отношение к т.н. национальным проектам, которые рассматриваются правительством как основное средство обеспечения хозяйственного прорыва и инструмент решения многих застарелых проблем российской экономики к 2024 г., сегодня диаметрально противоположно. Оптимисты, близкие к власти, считают их чуть ли не панацеей, пессимисты из числа её критиков полагают, что никакого серьёзного эффекта они не дадут. Не вдаваясь в этот спор, коснёмся основного вопроса текущего момента: как исполняются нацпроекты и где возникают препятствия на пути их реализации.
Около месяца назад самая серьёзная критика исполнения национальных проектов прозвучала в Государственной Думе при обсуждении поправок в бюджет на 2019 г. Правительству было указано на несогласованность действий министерств и ведомств по выделению и освоению средств, слабую координацию действий федеральных и региональных властей, а также на относительно низкую общую эффективность предпринимаемых мер. Особо отмечалось, что по состоянию на конец мая более половины нацпроектов были финансово исполнены менее чем на 20% от годовых лимитов.
Подобная критика выглядела эффектно – но относиться к ней нужно с некоей долей сомнения. Прежде всего следует разделить оценку исполнения нацпроектов в текущем году и на более отдалённую перспективу. Да, на 2020 и 2021 гг. значительное число региональных субсидий не распределены, так как пока нет окончательного согласования с регионами. Однако дело тут не столько в том, что, как считает глава бюджетного комитета Государственной Думы А.Макаров, «министерствам и ведомствам выгодно держать регионы на коротком поводке», сколько в том, что субъекты федерации конкурируют за федеральные фонды, и окончательное распределение средств станет понятным не раньше чем через несколько месяцев, когда сформируется бюджет на 2020 г. Поэтому такие возражения стоило бы приберечь на будущее, а сейчас поподробнее сконцентрироваться на ситуации, складывающейся к середине текущего года.
Если обратиться к отчёту на конец II квартала, окажется, что из 1,72 трлн рублей, которые в текущем году должны быть направлены на финансирование национальных проектов, лимиты бюджетных обязательств доведены на 95,8% – т.е. планирование и распределение затрат выполнено, причём с хорошим качеством (среднее за последние пять лет отклонение совокупных расходов федерального бюджета от плановых значений составляло 2,84%). Два направления, по которым здесь отмечаются наиболее существенные отклонения, – это нацпроект «Экология» (а именно его «мусорный» подпроект «Чистый воздух») и нацпрограмма «Цифровая экономика» (в основном в части проекта «Цифровые технологии») – соответственно 79,1% и 63,0%. При этом в обоих случаях отклонения связаны с внесением изменений в сводные бюджетные росписи в текущем году, т.е. с тем, что по данным направлениям объёмы выделяемых средств были увеличены в течение отчётного периода и их только надлежит согласовать с исполнителями (в случае экологических программ – прежде всего с региональными властями, а в части цифровых технологий – с организациями-подрядчиками). Замечу, что оба «отстающих» нацпроекта в текущем году получают относительно незначительную долю общего объёма средств (около 9,6%) и «погоды» не делают.
Другим немаловажным обстоятельством является кассовое исполнение финансирования нацпроектов. В данном случае, забегая вперёд, стоит сказать, что алармистские заявления депутатов также не вполне справедливы. Некоторое отставание в финансировании национальных проектов от средних показателей по бюджетной сфере есть (за первые два квартала оно составило 30,9% против 41,7% от уточнённой росписи по открытым расходам федерального бюджета), однако оно обусловлено отчасти тем, что ряд нацпроектов предполагает массированные вложения в объекты инфраструктуры и сложные строительные работы, которые в России традиционно авансируются лишь на незначительные суммы, тогда как львиная доля средств выделяется по итогу сдачи объектов к концу календарного года (к таким относятся, например, нацпроект по безопасным и качественным дорогам и тот же проект «Экология», профинансированные пока на 9,2% и 11,0% от плана), а отчасти тем, что такие проекты, как «Цифровая экономика», находятся пока на зачатной стадии развития (неудивительно, что подпроект «Цифровое государственное управление» профинансирован всего на… 0,1%).
На этом фоне заметно выделяются три национальных проекта, которые наиболее последовательно контролируются Министерством финансов: и через обычный мониторинг кассового исполнения проектов, и посредством прямого кураторства А.Силуанова как профильного вице-премьера (нацпроекты по развитию малого и среднего предпринимательства, стимулированию экспорта и международного сотрудничества и повышению производительности труда). Кассовое исполнение обеспечения проекта по малому и среднему предпринимательству составило 33,1% от годового плана (при этом по доступу субъектов малого и среднего предпринимательства к источникам льготного финансирования – на 37,9%); проекта по международному сотрудничеству – на 35% (в том числе программы по стимулированию агропромышленного экспорта – на 44,1%); базовая же программа проекта по повышению производительности труда – проект «Системные меры по повышению производительности труда» по состоянию на конец июня был профинансирован на 74,9% от годового лимита.
Текущий год является для национальных проектов стартовым. Паспорта их были утверждены только в конце 2018 г., объём финансирования по каналам федерального бюджета пока составляет 12,9% от шестилетнего плана, в то время как инвестиции из региональных бюджетов, на которые изначально должно было приходиться до 19% общей суммы, пока приходят в мизерных объёмах, а поступления из внебюджетных источников (29,2%) попросту отсутствуют. Опять-таки, самые крупные нацпроекты – прежде всего программа по экологическим вопросам, дорожному строительству и модернизации магистральной инфраструктуры – крайне сложны в своём исполнении и требуют массы предварительных согласований, проектировок и подготовительных работ, что делает их быстрый запуск невозможным. Тем не менее, повторю ещё раз, федеральный центр сегодня делает всё от него зависящее для того, чтобы обеспечить новым проектам своевременное и достаточное финансирование – и это значит, что пробуксовка нацпроектов, на которую нередко указывают не только критически настроенные к власти эксперты, но также депутаты и министры, обусловлена не их финансированием, а внутренними проблемами их исполнения.
На этом уровне я бы отметил две основных причины.
С одной стороны, национальные проекты в том виде, в каком они сейчас исполняются, выглядят внутренне разнородными. Часть программ – прежде всего в области здравоохранения, образования, науки и культуры, строительства жилья и развития городской среды – во-первых, естественно дополняют хорошо известные и организованные направления работы федеральных властей, а отчасти просто выделены из них, и, во-вторых, имеют дело с давно устоявшимся кругом подрядчиков и поставщиков товаров и услуг; не приходится сомневаться, что они (по крайней мере в тех порой не слишком-то и амбициозных формулировках, прописанных в их «паспортах» – взять, к примеру, то же здравоохранение) будут выполнены. Однако часть проектов, безусловно, новы и рассчитаны на обеспечение радикального перелома по ряду направлений: к ним я бы отнёс нацпроект по экологии, программу по дорожному строительству и план модернизации магистральной инфраструктуры. В этих секторах за последние двадцать лет были достигнуты, скажем так, более чем скромные успехи (среда обитания стремительно деградирует, автомобильная дорога между Петербургом и Москвой не закончена до сих пор, планы железнодорожных высокоскоростных магистралей почти похоронены, технологии утилизации мусора не усовершенствовались ни на йоту). На мой взгляд, именно эти направления должны именоваться нацпроектами, в то время как в прочих сферах можно было ограничиться дополнительным финансированием уже действовавших программ; однако с целью обеспечения большего общественного резонанса усилия оказались распылены – и это порождает сомнения относительно того, что они в итоге сосредоточатся на наиболее важных направлениях.
С другой стороны, со времени объявления первой «волны» нацпроектов в 2007-2008 гг. российская экономика существенно изменилась. Коррупция не только не была побеждена, но стала даже более распространённой; управляемость регионами не повысилась; вместо стремления интегрироваться в глобальную экономику Россия сейчас пытается где только можно обойтись собственными силами. Сегодня основной проблемой является, на мой взгляд, не выделение средств (можно вспомнить, как дорожали все важнейшие программы развития инфраструктуры, но при этом их финансирование не прерывалось), а организационная и технологическая способность реализовать те или иные планы. Собственно, именно это и следует из отчётности по финансированию национальных проектов: самыми сложными оказываются моменты по согласованию их реализации с региональными властями, а также нахождение подрядчиков для исполнения (из непринятых бюджетных обязательств в целом по этому году 36% обусловлено отсутствием госконтрактов на поставку товаров и услуг, 34% – неопределёнными субподрядчиками и 7% – неготовностью соглашений с властями субъектов Федерации). Современная Россия – это страна, где выделение средств само по себе не гарантирует реализацию предусмотренных проектов, и именно это делает стоящие перед Министерством финансов задачи по реализации нацпроектов столь непростыми, а кураторство части из них непосредственно руководством Минфина столь значимым.
381
